我国的建制市共有直辖市、副省级市(包括计划单列市)、地级市(副省级市、直筒子市也属于地级市)、县级市(济源市、仙桃市、天门市、潜江市和新疆兵团的城市阿拉尔市、铁门关市、图木舒克市、可克达拉市、双河市、五家渠市、胡杨河市、石河子市、北屯市、新星市、昆玉市等省直辖市或省直管市都属于县级市)四个层级，以上这些城市都属于行政区划概念的建制城市，而我国还有数量众多的空间实体城市，比如数量众多的县城、超大镇等都属于空间实体城市。特别是一些人口众多的超大镇苦于无法获批设市，现状都是“大人穿小衣”、“小马拉大车”，比如广东省佛山市南海区狮山镇，总人口达到了95.5297万人，接近百万人口大关。2020年狮山镇全年实现地区生产总值1118.6亿元，税收收入140亿元。狮山镇GDP连续三年突破千亿大关，其镇区规模接近大城市规模(城区人口100万以上的为大城市)，其城镇规模和经济实力比我国中西部绝大多数地级市和县级市都要强。因此，这才出现了2012年5月8日河南濮阳庆祖镇西辛庄村举行“村级市”挂牌仪式这样的“笑话”，让西辛庄市成为了中国首个村级市(非官方的民间行为)。

虽然村级市是不可能的，但是“镇级市”却一直在民间或学术界争论很激烈。从浙江省龙港镇“撤镇设市”最终成为不辖乡镇或街道的县级市来看，“镇级市”似乎也不可能实现，但是可以作为我们研究分析的对象。因此，今天城镇规划君要谈的是镇级城市，而不是“镇级市”，因为经济发展到一定程度、城镇规模达到了城市标准的超大建制镇，特别是镇区人口超过20万人的非县城和非县级市人民政府驻地，就类似于独立的小城市，我们可以把它看作“镇级的城市”，简称“镇级城市”，这些镇区超过20万人的镇级城市未来可以参照龙港镇撤镇设县级市模式，设立不辖乡镇和街道的县级市。所以未来建设镇级城市是我国城市化和城乡统筹发展的必然要求。

一、培育“镇级城市”的必要性分析

(一)我国城市化进程中必不可少的一部分

我国人口数量和结构决定了城市化进程中城镇规模的多样性，城市化发展道路应该选择建设大中城市和小城镇相结合。我国人口不仅基数大，而且农村人口所占比例较高。根据第七次全国人口普查数据显示，2020年全国人口中居住在城镇的人口为901991162人，占63.89%(2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%)，居住在乡村的人口为509787562人，占36.11%。然而，城镇人口中有一部分长期就业的农民工，这部分农民工并未成为真正市民。他们当中一大部分人受就业不稳定、城市成活成本高、城乡二元制度和难舍农村土地等因素影响，将来会重新回到农村生活。这说明，目前城镇化率并不是真正的市民占总人口的比例，现有的城市化发展模式并不能真正吸纳全部农民工及其家庭人口。与此同时，大量农村人口进入城市，造成诸多“城市病”，比如公共资源缺乏、环境污染、城市内部二元特征凸显等。

(二)城乡统筹发展的必要条件

城市化发展的主旨之一是带动农业发展，促使农业人口向城市流动，实现城乡统筹发展。我国城市化正经历着快速发展，大量农业人口流向城市，但农村经济发展仍然滞后于城市化和工业化。目前城市化发展模式虽然可以带动城市周边农村经济发展，但无法辐射到远离城市的农村地区。我国农村经济发展落后主要表现为农民收入低、农业生产效率低、农村基础设施落后和公共资源匮乏等方面，要促使农村经济发展必须加大农村公共资源投入和提高农业生产效率。公共资源投入需要以乡镇发展为依托，需要选择具有发展潜力的乡镇，同时依据区域发展规律打造一批镇级城市来实现;农业生产效率提高需要农业规模化和产业化经营，这就需要建设镇级城市吸纳部分非农劳动力，同时为农业发展吸引高素质劳动力、技术和资本等要素流向农村。

二、镇级城市发展的条件和目标

(一)具有产业聚集条件是镇级城市发展的必要条件

选择哪些地方建设镇级城市，必须遵循城市建设与发展的一般规律，必须能够吸引非农劳动力流入。在我国城市化扩张和小城镇建设过程中，已经屡屡出现依靠政府行政推动的区域规划和产业规划，结果区域规划确定后却带不来产业聚集，这并不符合城市建设与发展的一般规律。当一个区域不具备产业聚集条件时，靠政府行政推动无法带来产业迁入，也无法吸引人口流入，最终导致资源浪费。全国各城市都存在大量的批而未供和闲置土地，很多用地完全就供应不出去了。一些城市土地闲置现象大量存在且未得到有效处置，部分开发区和工业园区也不同程度存在土地闲置以及土地利用效率低的问题。所以，镇级市建设不能仅仅依靠政府行政力量盲目发展，应该选择具备产业聚集条件的乡镇来发展。镇级市发展具有产业聚集条件主要指其拥有一定的区位优势，比如大量廉价劳动力、原料集中地、市场集中区或者交通枢纽节点等。中国历史上的“四大名镇”湖北汉口镇、江西景德镇、广东佛山镇和河南朱仙镇均是依托其区位优势发展起来的。浙江南部有五个小城镇布局在温州大地上，它们是“中国第一座农民城”苍南县龙港镇(已经撤镇设县级市)、“百年重镇”平阳县鳌江镇(与龙港市隔江相望，完全就是一座城市)、“中国汽车摩托车配件基地”瑞安市塘下镇、“中国阀门之乡”永嘉县瓯北镇和“中国低压电器王国”乐清市柳市镇。这些经济强镇均是在一定区位优势下促使产业聚集的基础上形成的。所以，依托区位优势，重点发展相应的优势产业，形成产业聚集效应，是促使镇级城市持续发展的必要条件。

(二)镇级城市发展目标是促进城乡要素双向流动

镇级城市发展不是纯粹地建设成一个城市，追求的不仅仅是乡镇的经济发展，最重要的是满足城乡统筹发展的要求，促使城乡要素双向流动。我国农村经济发展严重滞后于城市化和工业化水平，劳动力、土地、资本、技术人才等要素均是单向流向城市，导致城市化快速发展的同时农村经济发展得不到有效带动。农村经济发展中最关键的农民收入提高和农业生产效率提高主要依赖于农业人口向非农转化和农业规模化经营，然而现实的问题是农民工市民化陷入困境，农业土地流转动力不足，农业规模化经营缺乏土地集中客观条件和相应的技术、资本等要素。目前城市化发展模式主要以大中城市为主，较高的城市生活成本、就业不稳定、城乡二元制度和难舍农地等因素导致农民工无法真正成为市民。农村人口不能真正转为非农人口导致农业收益分配基数较高，将减缓农业劳动力收入水平提高，不利于农业规模化和产业化经营。由于农村落后的基础设施和匮乏的公共资源，城乡劳动力呈现异质性非平衡流动，即高人力资本水平劳动力不愿留在农村而流向城市，同时低人力资本水平劳动力留在农村，这将加剧农村发展所必需人才的稀缺程度。农业劳动力素质较低、土地零碎分散式经营导致农业技术使用受限制，农业生产低效率无法带来高资本回报率，也无法吸引资本流向农村，城市工业的资本高回报率反而使农村资本逆流入城市。

三、镇级城市发展的区域差异性

镇级城市发展需要以产业聚集为条件，以促进城乡要素双向流动为目标。但我国经济发展水平存在区域差异性，乡镇发展水平也是参差不齐。通过查询城镇规划君发现，东部地区的一些镇发展水平较高，如广东的虎门、长安、小榄、容桂，浙江的龙港(已设县级市)、柳市、塘下、鳌江、瓯北、周巷、横店，江苏的盛泽、杨舍(张家港市的主城区)，福建的水头、陈埭、安海，这些镇人口基本上在10万以上，工业产值100亿以上。但是，中西部地区经济发展水平较高的河南省水治镇人口只有7.8万人左右;湖北省陈贵镇人口只有6.5万;安徽省高沟镇人口4.8万人。2019中国百强镇主要集中在我国东部地区。其中，江苏38个、广东31个、浙江13个、山东7个、福建5个、河北4个，中西部只有2个即河南1个、贵州1个。所以，东部和中西部乡镇发展处于不同的阶段，经济发展水平具有明显区域差异性，选择镇级城市发展也该具有区域差异性。

(一)中西部地区镇级城市发展重点应是承接产业转移

中西部地区乡镇经济发展水平较低，产业聚集程度不足以吸纳较多非农人口，也无法促使要素向周边农村流动，所以依靠行政推动镇级城市建设可能导致其盲目发展。目前，中部地区处于“双转移”趋势下，农村外出劳动力“回流”和产业向中西部转移为中西部镇级城市发展提供客观条件。在这样的趋势下，部分乡镇具有承接产业转移的区位优势，比如劳动力富余、市场集中和资源丰富等方面优势，选择这样的乡镇作为培育重点，首先达到产业聚集效应，促使这些乡镇经济快速发展。中西部地区乡镇即便是作为镇级城市培育对象，也不适合在法律和行政权力方面设置为市，因为这些所谓的经济强镇并不见得能达到镇级城市所要求产业聚集的效应。如果简单地设定镇级城市，并扩大其行政权，必然会导致众多乡镇盲目扩大发展。若部分乡镇产业聚集效果不好，将来也不适合作为镇级城市建设。只有通过产业聚集，乡镇人口特别是镇区人口达到20万以上，才具备设立镇级城市条件。所以，中西部地区镇级城市发展的重点是承接产业转移，重点培育部分乡镇产业聚集，而不是通过行政能力设置镇级城市。重点培育强镇承接产业转移是中西部镇级城市建设的第一步，也是必要步骤。根据这些乡镇产业聚集程度，人口吸纳能力和经济发展程度将来再设定镇级城市，进一步在法律和行政权上建设真正意义的市。

(二)东部地区镇级市发展应以促进城乡要素双向流动为目的

东部地区众多强镇已经具备设市的条件，产业聚集程度已经具备吸纳大量非农人口，经济发展水平也具备了促进城乡要素双向流动的条件，只是存在一定的制度瓶颈。这些镇依然属于县行政管理范畴，户籍制度、社保制度与城市没有统一，行政权力、财政权、土地权以及建设权等受到限制或者不具备。在这种状况下，东部强镇虽然吸纳非农劳动力就业，但并不能给非农人口市民身份和待遇，“伪城市化”和“劳动力转移不完全”问题依然没有解决;农村劳动力转移不完全不利于土地流转和农业规模经营，农业技术和资本缺乏流向农村的客观条件;同时强镇完善的基础设施和丰富的公共资源对高素质劳动力和人才有吸引力，但无法享受城市户籍、社保等相关待遇，也不利于其长久为强镇和周边农村服务。所以，东部地区强镇发展的重点应该强权扩镇，设置其为镇级市，促使城乡要素双向流动。将人口聚集程度高和经济发展水平高的强镇设置为市，仍归所在县市管辖，扩大其行政权、财政权、土地权和建设权。同时将镇级市户籍制度与城市户籍统一，并完全对流入非农人口放开，在户籍制度统一的基础上统一社保制度。无论是吸纳的农村非农人口，或者是流入的高素质劳动力和人才，均享有城市户口和城市社会保障。随着镇级市发展，会加快城乡要素双向流动，必然带动农业规模化和产业化经营，促进农村经济发展。

四、研究分析的结论

镇级城市发展必须遵循城市建设发展规律和城乡统筹发展的要求，不能简单依靠行政规划扩权实现，需要以产业聚集为前提，实现城乡要素双向流动为目标。只有具有产业聚集区位优势的乡镇，吸纳一定数量人口和经济发展到一定水平后，才能设定为镇级城市。将具有一定人口规模和经济规模的镇设定为市后，主要目标是实现城乡要素双向流动，促使农村非农劳动力成为市民，高素质劳动力和人才、技术、资本等要素流向农村，从而带动农村经济发展。镇级城市要达到促进城乡要素双向流动的目标，必须扩大其行政权、财政权、土地权和建设权，同时统一镇级市户籍与社保制度。中西部地区强镇人口数量较小，经济发展水平相对偏低，建设镇级城市首要重点是积极引导强镇承接产业转移，而不是设定镇级城市并对其扩权。东部地区部分强镇依托其区位优势，已达到了一定产业聚集效应，人口数量和经济发展水平均达到一定水平，具备设立市的条件。当前发展的重点应该是强镇扩权，统一户籍和社保制度，促进城乡要素双向流动，带动农村经济发展。

全国各省在规划镇级城市发展时，需要注意以下几点:明确设立镇级城市的标准，必须具备产业聚集条件，具有一定吸纳人口能力，经济发展水平较高;中西部地区强镇承接产业转移时，要考虑产业聚集的持续性，产业转移与产业升级并举;东部地区强镇扩权建设镇级城市时，要遵循城市建设规律和城乡统筹发展要求;镇级城市发展要弥补目前城市化模式中人口流动的客观缺陷，无论是从生态宜居层次，还是制度统一层次，要将镇级城市建设成适合农村非农人口和高人力资本劳动力永久居住的城市。以下是我国第七次人口普查，镇区人口超过20万人具备设立镇级城市的非县城、非县级市政府驻地超大镇名单：

排名 名称 人口数量 属地

01、狮山镇 95.5297万人 广东省佛山市南海区

02、虎门镇 83.8144万人 广东省东莞市

03、长安镇 80.7391万人 广东省东莞市

04、大沥镇 78.9569万人 广东省佛山市南海区

05、塘厦镇 62.9016万人 广东省东莞市

06、燕郊镇59.3191万人(人口86978人，燕郊高新区506213人) 河北省

07、大朗镇 55.6778万人 广东省东莞市

08、厚街镇 55.0807万人 广东省东莞市

09、小榄镇 51.3700万人 广东省中山市

10、寮步镇 51.3090万人 广东省东莞市

11、盛泽镇 45万人(非七普人口) 江苏省苏州市吴江区

12、织里镇 45万人(非七普人口) 浙江省湖州市

13、常平镇 44.4894万人 广东省东莞市

14、风岗镇 41.7430万人 广东省东莞市

15、里水镇 41.2489万人 广东省佛山市南海区

16、新塘镇 38.9448万人 广东省广州市增城区

17、坦洲镇 38.2400万人 广东省中山市

18、北滘镇 37.7354万人 广东省佛山市顺德区

19、大岭山镇 36.6101万人 广东省东莞市

20、乐从镇 35.9186万人 广东省佛山市顺德区

21、清溪镇 34.4303万人 广东省东莞市

22、南村镇 34.1700万人 广东省广州市番禺区

23、 柳市镇 33.1854万人 浙江省温州市代管乐清市

24、西樵镇 31.9279万人 广东省佛山市南海区

25、龙江镇 30.9993万人 广东省佛山市顺德区

26、塘下镇 30.3941万人 浙江省瑞安市

27、狮岭镇 29.8297万人 广东省广州市花都区

28、黄江镇 28.3426万人 广东省东莞市

29、石碣镇 28.2255万人 广东省东莞市

30、横沥镇 27.8858万人 广东省东莞市

31、东升镇 26.6863万人 广东省中山市

32、丹灶镇 23.9360万人 广东省佛山市南海区

33、石排镇 23.5194万人 广东省东莞市

34、三乡镇 23.4853万人 广东省中山市

35、鳌江镇 23.3338万人 浙江省温州市平阳县

36、杜桥镇 约22万人(非七普数据) 浙江省台州市代管临海市

37、周巷镇 约22万(非七普人口) 浙江宁波市代管慈溪市

38、茶山镇 21.9333万人 广东省东莞市

39、九江镇 21.8345万人 广东省佛山市南海区

40、南庄镇 21.5016万人 广东省佛山市禅城区

41、沙田镇 21.0175万人 广东省东莞市

42、横店镇 约21万人 浙江省金华市代管东阳市

43、桥头镇 20.7294万人 广东省东莞市

44、陈村镇 20.5414万人 广东省佛山市顺德区

45、谷饶镇 20.1772万人 广东省汕头市潮阳区

46、苏溪镇20万人（非七普人口）浙江省金华市代管义乌市

中西部一些特大镇总人口都达不到20万人，如陕西省宝鸡市蔡家坡镇七普只有14.8万人、广西自治区南宁市宾阳县黎塘镇12.0653万人、四川省达州市宣汉县南坝镇11.6334万人、湖南省益阳市桃江县灰山港镇七普人口9.8058万人、湖南省怀化市代管的洪江市安江镇七普常住人口是8.1993万人、四川省南充市仪陇县金城镇七普只有7.69万人，贵州省遵义市代管的仁怀市茅台镇七普常住总人口6.3923万人。