在全国检察机关开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动中，最高检对45件行政检察监督重点案件挂牌督办。每一件被督办案件虽是“星星之火”，但在目前行政争议实质性化解工作常态化中已渐成“燎原之势”。

挂牌督办：让星星之火燎原

端午节前，四川一起工伤认定纠纷行政争议实质性化解案的当事人侯某给检察官发去问候短信，这仿佛成了他每逢过节的一个“仪式”。他说，“检察官解决了我的愁事、记着我的事，我也忘不了他们。”

该案是最高检在“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动（以下简称专项活动）中挂牌督办的45件重点案件之一。

距专项活动结束已时过半年，最高检挂牌督办的这些行政争议实质性化解重点案件究竟是什么样的案件？化解的成效如何？为行政检察办好为民实事产生了哪些作用？记者深入采访了几个“被督办”检察院，揭开更多最高检挂牌督办背后的故事。

拔丁抽楔

直击“程序空转”问题

2021年2月23日，最高检举行“加强行政检察监督 促进案结事了政和”新闻发布会，通报全国检察机关开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动有关情况，发布专项活动典型案例。

“最高检挂牌督办行政检察监督重点案件，相当于‘一剂猛药’。”最高检第七检察厅厅长张相军直言，开展专项活动本身就是在推动解决行政诉讼案件得不到实体审理、行政争议得不到实质性化解等群众反映强烈的行政诉讼“程序空转”问题，这45件最高检挂牌督办的案件是“硬骨头”中的“硬骨头”。最高检挂牌督办，就是在扬鞭加压，督促各地检察机关集中力量办理一批典型性强、效果好、有影响力的案件，将实质性化解行政争议工作做深做实。

如何做深落实？作为李某诉北京某区阅批公房承租变更行政答复争议检察监督案的承办检察官，北京市检察院第七检察部主任闫俊瑛深有感触：“深挖真相，实打实解决当事人困难。”

该案是专项活动中最高检挂牌督办的重点案件之一。据悉，当事人李某在父亲去世后，于2016年申请将房屋承租人变更为自己。相关单位认为，根据《公有住宅租赁合同》规定，其父亲同一户籍还有其他子女，李某需与同一户籍的其他家庭成员共同办理。李某则认为其他兄弟姐妹多年不在此居住，根据2017年北京市住房和城乡建设委员会下发的《关于加强公房承租人变更管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），应当将承租人变更为自己。但是其他家庭成员一直未同意由李某独享承租权，由此产生了多起诉讼，问题迟迟得不到解决，涉案房屋租金不能及时收取，也影响了房屋的正常管理工作。

一处老房，四年纠纷，各有理由。“争议很多，但真相只有一个。”闫俊瑛说，最高检督办给了办案组力量加持，市、区检察院组成联合办案小组，很快便明确了破解点——有权提出异议的“其他家庭成员”范围到底是什么？“有了问题，剩下的就是找答案。”办案组通过向原二审法官、有关单位，甚至向《通知》执笔人征询意见后，进一步了解到，《通知》本身就是为解决实践中多数案件难以取得同一户籍下所有家庭成员同意的问题，只有同样名下无房且存在共居关系的符合承租条件的家庭成员才可提出异议，全市法院已统一按此标准把握，李某诉求有一定合理性。

一边是相关单位依据当时事实证据作出裁判和行政答复，并无不妥；另一边是面对新的事实与证据，检察机关依法可提请抗诉，但抗诉意味着当事人又要走新的流程。

作为包案领导，北京市检察院副检察长黄宝跃表示，提出抗诉后，案件在检察机关的流程是结束了，但当事人、其他单位的新流程又要开始，不如在检察环节一次性解决问题。事实证明这个决定是正确的——经过多次走访、座谈，相关单位、行政机关、该案其他证人最终对法律适用达成共识，房屋承租人顺利变更。与此同时，检察机关还制发检察建议，推动解决执法司法标准不统一等问题。

“检察机关化解行政争议的过程，也是发现深层次社会治理问题的过程。”最高检第七检察厅检察官张立新告诉记者，行政争议化解的前提是案件事实明了清晰，在此基础上才能让多方对法律适用达成一致共识，两者兼备，争议便能迎刃而解。

护航民企

以法之名促长效发展

据此前报道，最高检对45件行政检察监督重点案件分两批进行挂牌督办，其中第一批11件案件全部涉及民营企业。

记者从最高检进一步了解到，这批涉民营企业的督办案件是行政检察部门落实中央政法委等五部门《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》的典型成果。在此次专项活动中，检察机关共化解涉民营企业行政争议390余件。

某水泥公司与新疆维吾尔自治区某市人民阅批、某房地产公司土地行政行为检察监督案是最高检挂牌督办案件之一，也是专项活动的典型案例之一。

“该案的典型性是多方面的，在案件类型、办案思路、结案效果方面都具有可落地实操的指导性。”张立新说，该案涉及的土地争议和水泥公司职工住房问题持续了12年，检察机关经多方评估论证，决定将其纳入实质性化解范围持续化解。专案组进驻当地，历经31天8轮促和，最终推动行政争议实质性化解，解决了125个家庭的住房问题。

授之以鱼不如授之以渔。最高检督办涉民企行政争议化解案件也是如此。

山西检察机关办理的一起房屋强制拆迁纠纷监督案件也是最高检第一批督办案件。“最高检的督办给了压力，也给了动力，更给了办案团队智力支持，打开了办案思路，不拘泥于就案办案，为其他类似案件办理打了个好样儿。”山西省检察院第七检察部主任汤德意以长治市壶关县检察院办理的一起涉民营企业行政非诉执行监督案为例进行了说明——

这是检察机关在一次专项活动中发现的案件线索。两位来自南方的民营企业家通过招商引资在壶关县成立了一家石膏线厂，广受当地村民欢迎，但厂子刚开工，就先后遇到了两次行政处罚，分别为“非法占用村集体土地”“缺乏环保评价”。针对前者，检察机关实地调查，多方求证后确认，该厂占地之前由另一家企业占用，在三十多年前就已办理土地手续，遂向行政机关提出检察建议，最终行政机关撤销原处罚决定。对于后者，检察机关邀请到的专家认为，石膏线厂工艺对环境影响不大，只需要做环评登记便可启动生产。检察机关第一时间与相关部门充分沟通，在积极帮助企业复工复产方面达成共识。

“虽然案件类型有区别，但办案方式确有很多共通之处。”汤德意说，督办是一时的，但方式方法可以举一反三。最高检挂牌督办帮助基层检察院办理了一批服务民营企业复工复产、推进企业合规建设的典型案例，促进了地方法治化营商环境的优化。

领导包案

直面办案难点痛点

45件挂牌督办案件涉及社会保障、土地登记、房屋租赁、两违整治、征收拆迁等行政争议多发、矛盾突出的热点领域，化解难度都很大。对此，这两批45件挂牌督办案件全部由各级检察院检察长、副检察长带头包案化解。在最高检第七检察厅副厅长张步洪看来，检察长带头办案，不仅能赢得当事人信任，让当事人更容易接受检察机关的合理建议，还能引起行政机关重视，有利于促进行政争议实质性化解。

文章开篇提到的案件是督办案件中最为典型的工伤认定纠纷，该案由四川省检察院副检察长朱先琼包案化解。侯某是一名矿工，一次在矿井下作业时因突然听不到声音，被送医治疗诊断为双耳重度感音神经性耳聋，后向当地人力资源和社会保障局（简称该市人社局）申请工伤认定，但因无法按要求提供其耳聋系事发作业时所致的因果关系证明材料或职业病诊断证明，未能被认定为工伤。另一边，因用人单位从未安排侯某进行听力健康检查并建立健康档案，该市疾控中心表示没有侯某的听力体检报告和健康档案就不能进行职业病诊断。检察机关经向华西第四医院职业病科咨询，医生认为该案不具备重新进行职业病诊断或鉴定的条件。

回忆起第一次去侯某家中的情形，四川省检察院第七检察部检察官魏薇依然记忆犹新。“为了补贴家用，一米八的男子汉竟在家绣十字绣。看着他手上的老茧深纹、破旧的家具，那幅鲜艳的十字绣像扎在了我们心里。”

鉴于侯某在工作过程中发生听力受损导致二级残疾，无法工作，生活极度困难，即使抗诉后法院启动再审程序，也无助于实体问题解决的客观情况，办案组决定以实质性化解行政争议为目标，综合施策对侯某实施帮扶。办案组反复与相关单位核实、沟通，并多次组织召开检察官联席会研究实质性化解实施方案。“领导包案不仅给我们指明了办案方向，还给了我们很多底气和凝聚力。”魏薇说，省市县三级检察院拧成一股绳，积极想办法解决侯某的问题。最终，用人单位及派遣单位共给予侯某困难救助金6万元，检察院为其申请到9万元司法救助金，并协调社保部门上门为其办理社保手续，解除了侯某的后顾之忧。

参加该案化解座谈会的四川省人民监督员刘长远表示，检察机关在法律框架无法立刻有突破的情况下，以解决当事人困难为出发点、落脚点，集中一切可集中的力量帮助当事人渡难关，有力度更有温度。

如何压实各级检察院检察长包案的主体责任，充分发挥“一把手”“领头雁”效应？记者采访了解到，最高检在专项活动中，对挂牌督办的省份进行视频督导，并专门召开督办推进会，对挂牌案件承办省份进行集中约谈，甚至纳入业绩考评，结结实实压实化解主体责任，实现“以上率下”“无须扬鞭自奋蹄”的自觉。

“只有自己带头办、带头干，才能带出办案、做实事的铁队伍。”在朱先琼看来，首席大检察官带头接访、释法说理，给全国检察干部做了很好的表率。每位检察官都应该在承担行政争议化解责任上自我加压，直接倾听群众诉求，才能“对症下药”解决群众的难事、烦事、忧心事。同时，真正站在群众角度和立场，就能够看到更多、更深层次的社会治理问题，从而进一步促进检察履职服务现代化社会治理。

在专项活动中，全国检察机关实质性化解行政争议案件6300余件，各级检察院领导包案化解行政争议2700余件，占化解案件总数的44%，其中，最高检和省级检察院化解561件，有效发挥了“头雁效应”。目前，领导包案、检察长带头办理行政争议实质性化解案件已经作为一项常态化工作在全国检察机关全面推开。

系统思维

矛盾争议一揽子解决

当封存的案卷重新被打开，厚重的案卷里记录着每一个案件的盘根错节。

据了解，最高检挂牌督办的45件重点案件争议均为严重侵害公民、法人和其他组织合法权益的案件，部分案件还涉及多名行政相对人，有的案件争议持续时间达几年甚至十几年，化解难度很大。其中，2020年年底，天津市检察院第七检察部检察官杨宽办理的一起撤销不动产权证书行政抗诉案顺利结案，标志着一场持续17年的邻里纠纷圆满化解。

该案缘起邻里房屋纠纷，涉及民事诉讼，相关法律关系、诉讼环节极为复杂。杨宽告诉记者，这就是行政争议化解案件普遍存在的难点痛点。从某种程度上来看，监督是手段，抽丝剥茧地确认事实，确保法律适用准确无误，责无旁贷，但案结事了与人和才是目标，才是“实质性化解”的标准。这需要检察机关跳出案子，运用系统的思维，尽可能地把“陈年旧怨”在当下解决，既解决群众困难，又能让各方从争议状态走出来，达成对法律适用的共识。

“一手托两家”是行政检察的特点，既监督法院公正司法,又促进行政机关依法行政。基于此，行政争议实质性化解最大程度发挥了行政检察这个“中间者”的作用。

物有本末，事有终始。结合这起撤销不动产权证书行政抗诉案，张立新分析说，运用系统思维促进行民交叉争议化解是该案的显著特点之一。检察机关发挥监督职责的同时，发挥“黏合剂”作用，联合法院、行政机关将相关行政、民事争议一并纳入开展调解，多次共同向涉案当事人摆事实、说法理、析利弊，最终促成案涉争议一揽子解决，矛盾纠纷圆满化解。

专项活动已经成为过去式。“不怕争议难，只要肯‘登攀’。专项活动中最高检挂牌督办的案件只有45件，对全国检察机关做实行政检察有着标杆性作用，每一件虽是‘星星之火’，但在目前行政争议实质性化解工作常态化中已渐成‘燎原之势’。”张相军在采访最后表示，行政争议实质性化解的路还很长，检察机关将继续聚焦群众“急难愁盼”问题，在为民办实事这条“新长征路”上走得更实更远。（检察日报 作者：徐日丹 刘亭亭 图片：程丁）