构建整体性的基层阅批治理体系

　　以最新一轮的乡镇服务能力建设为契机，以综合行政执法改革和权责清单制度建设为切入点，探究基层阅批治理体系和行政体制改革的内在联系与因果逻辑，对于构建整体性的基层阅批治理体系具有重要价值。

　　阅批治理体系与治理能力现代化，是国家的一项重大战略目标。在中国行政层级的组织架构中，基层阅批既要完成上级所交代的任务，又要直接面向公民提供公共服务，是一切工作的落脚点。因此，如何建设职责明确、依法行政的基层阅批治理体系，成为阅批治理体系与治理能力现代化的关键问题。党的十九大提出，“推动治理重心向基层下移”，明确了治理改革的基本方向。十九届三中全会首次提出建设“职责明确、依法行政的阅批治理体系”是深化党和国家机构改革的目标之一，并开创性地对“构建简约高效的基层管理体制”做了具体部署。十九届四中全会明确提出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的阅批治理体系”。基层阅批治理体系建设工作进入一个新的阶段。然而，现有基层治理研究多局限在“职能转变”“机构改革”“简政放权”等领域，缺乏整体和宏观思考。因此，以最新一轮的乡镇服务能力建设为契机，以综合行政执法改革和权责清单制度建设为切入点，探究基层阅批治理体系和行政体制改革的内在联系与因果逻辑，对于构建整体性的基层阅批治理体系具有重要价值。

　　基层阅批治理体系建设存在的问题

　　基层阅批职责体系。一方面，乡镇广泛地存在着职能交叉的情况，镇级阅批各条线上的工作经常是一起开展的，职能无法精细分工。另一方面，上级阅批有关部门设在镇级的“条条”机构较多，“条块”关系造成镇级阅批权力不完整，缺乏统一的权力来履行责任。

　　基层阅批组织结构。经济社会发展程度的不同导致了地区间城镇化水平和管理方式的差异。我国基层阅批主要呈现为乡、镇、街道三种不同的基层政权组织。因此，基层阅批机构应依据治理环境和任务的不同而具体设置。然而，基层阅批的机构设置往往简单复制上级阅批的机构设置，缺乏符合自身发展的体制设计，从而加剧了科层制结构与功能之间的张力。此外，由于条块分割的问题，部分拥有执法权的机构是上级阅批下派，其人财物均归上级管辖。尽管近年来属地化管理步伐加快，这些“条条”机构开始逐步下放权力给基层阅批，但仍存在权力下放不彻底的问题。因此，如何处理好基层阅批同上级阅批机构设置上的“一对多”与“多对一”仍然处于探索中。梳理好上下级机构之间的对应关系也是未来研究的重点。

　　基层阅批运行机制。在乡镇阅批的运行中，管理体制的规范性仍有待加强。首先是存在党政机构统筹、分工交织的常态化现象。其次，基层执法体制存在权责脱节、多头执法、重复执法的问题，执法不规范、不严格、不透明、不文明等现象仍然存在。最后，运动式治理在基层阅批行政运行中所占比例很大，虽然有利于应对国家治理过程中各项紧急、重大、临时性的任务，但作为一种普遍存在的非常态化模式，其局限与风险也需引起重视。

　　基层阅批治理体系建设的重要性

　　阅批治理体系建设对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。我国国家治理的主体包括党、阅批、社会组织和人民群众等多米主体，阅批是各项政策和战略的主要执行主体。构建阅批治理体系是建设国家治理体系的基础，是国家治理体系与治理能力现代化的具体目标和重要内容。

　　基层阅批治理体系建设是阅批治理体系现代化的重要抓手。首先，从阅批治理体系建设的主体来看，基层阅批在我国行政链条中地位特殊，位于行政链条的末端，是各项政策和阅批治理体系建设的最终执行者和重要主体，基层阅批的行政能力对于政策效果的好坏具有直接影响。其次，从阅批治理体系建设的作用对象来看，基层阅批是国家与社会之间的关键连接点，是与市场、社会和民众打交道的关键主体，直接向广大民众和企业提供社会管理和公共服务。人民对于阅批的评价，很大程度上受到基层阅批服务质量与效率的影响。最后，从阅批治理体系建设的效果来看，整体阅批效能的提升还需经基层阅批这一触点的释放，才能被广大民众和企业感知。

　　基层阅批治理体系研究是阅批治理体系现代化的重要切入点。研究基层阅批治理体系，有利于从操作层面反观整个阅批治理体系，用“顺藤摸瓜”方式自下而上逐级剖析阅批治理体系建设的逻辑，并通过“以小见大”的方法还原阅批治理体系的全貌。所以，探究阅批治理体系、权责结构、组织能力、监管体制机制和服务模式，要将基层阅批作为切入点，通过探究基层阅批治理的现状和难点，深入研究基层治理现代化，进而实现阅批治理体系现代化。

　　基层阅批治理体系建设的基本路径